上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任陈杰

陈杰/文

2024年8月21日，上海市市长龚正在上海市人大会议上宣布，上海将率先推行房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度，并计划今年先在浦东等区域开展试点，在试点基础上于明年全市推广。8月23日，住房城乡建设部副部长董建国在国新办举行的新闻发布会上表示，研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度，构建全生命周期房屋安全管理长效机制。目前，上海等22个城市正在试点。在“三项制度”中，房屋养老金尤其引发社会热议，但众多评论表达的意见分歧较大。

一、“三项制度”的背景与意义

总体而言，房屋体检、房屋保险、房屋养老金是一项三位一体的系统性制度创新，如果科学设计、周密实施，有望形成具有中国特色、符合中国国情、适于中国需要、利于促进中国城市高质量发展的房屋全生命周期管理的长效机制。

对于这三项制度的一揽子提出，不仅要看到中国城镇已有20%以上存量房屋的房龄超过30年、大城市“房屋老龄化”程度高且全国城镇“房屋老龄化”程度未来还会不断加深的背景，还要看到中国城市发展模式与经济发展阶段、人口结构变化、生产力特征变化相适应而从增量扩张向存量提质的背景，以及中国房地产发展的重心正在加快从开发建设向运营服务转移的背景。

三项制度的整体提出，不仅对健全房屋安全保障机制和促进房屋品质维护有重要意义，也顺应了国家倡导绿色环保发展理念和“留改拆”导向的新型城市更新理念，开始更加关注如何通过合理延长房屋使用寿命，减少不必要的房屋新建扩建、社区大拆大建所造成的资源浪费及环境破坏。这三项制度隐含的意蕴还包括，减少居住社区不必要的被打碎打破和居民不必要的被迫动迁，保持城市社区的相对稳定，以增进城市社会融合和提高城市抗风险韧性。

同时要注意到，房屋体检、房屋保险和房屋养老金三者相互嵌套，共同发力。房屋体检是房屋保险的前提和房屋养老金使用的重要内容，房屋保险是基于房屋体检结果，在房屋养老金资金支持下分散房屋突发性安全风险，以较小成本实现房屋重大安全保障的市场化机制，房屋养老金为房屋体检和房屋保险提供资金来源。为此，三项制度要在基于系统思维做好顶层设计，协同推进。尤其是房屋养老金，如果不与房屋体检和房屋保险做好紧密协作，向社会公众充分展示其有价值有必要的丰富应用场景，单独推动会比较困难。

然而，目前来看，仅有这三项制度可能还不能够形成完整的全生命周期房屋安全管理机制，还少了至少两个制度，一个是房屋紧急维修制度，另一个是房屋定期大修制度。

房屋体检只能发现问题但不能解决问题，房屋保险分散风险但不消除风险。要建立房屋紧急维修制度，明确责任主体和行动机制，确保责任主体对房屋破损、房屋体检或临时排除所发现的房屋安全隐患立即采取“手术式”行动来彻底消除风险，确保居民的居住安全。要建立房屋定期大修制度，比如房屋保修期过后就要强制性每5年做一次符合标准要求的大修，做好预防工作，提前消除房屋安全隐患，避免房屋老化加速带来后期维修维护的更高成本。

房屋养老金就是要形成一个“资金池”，不仅要为房屋体检和房屋保险储备资金，还要为房屋紧急维修和房屋定期大修储备资金。

目前来看，房屋体检和房屋保险的内涵比较清晰，制度设计、技术准备和组织设施不太难推进，主要是要解决资金来源的问题。相比而言，房屋养老金可能最难推进，主要是制度设计层面对其功能定位、管理主体和资金来源都还没有给予清晰界定，与现有房屋维修基金的关系还没有理顺。

二、房屋养老金是否必要及如何操作

推动房屋养老金落地，首先是要将其与现有房屋维修基金的关系说清楚，两者的联系和区别是什么，以此说明清楚其新创的必要性与紧迫性。

基于我个人的理解，两者应该做到存在四大区别：房屋维修基金是共同账户，只能用于修理房屋共用部分，只能经小区批准共同使用，应用在紧急维修为主、账户资金为实账，而房屋养老金分设公共账号和个人账户，其中个人账户资金可以用于修理个人房屋私有部分、个人可以随时提取使用、可以用在紧急维修也可以用在定期大修、可以是实账也可以是虚账。

首先，房屋维修基金只能用于房屋共有部分，房屋养老金可以用于房屋私有部分。

现有的房屋维修基金只能用于小区房屋共有部分、共用设施设备的维修维护及更新改造，法律上不可以或很难用于个人房屋私有部分的维修维护；房屋养老金应可以用于个人房屋私有部分的维修维护。

根据2007年建设部发布的《住宅专项维修资金管理办法》，“住宅专项维修资金，是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金”，这里没有给用于个人住宅私有部分的维修更新留下空间，并还特别强调，“专款专用”“不得挪为他用”。

理论上来说，个人房屋是个人财产，个人房屋私有部分出现破损、功能丧失或安全隐患后如何维修乃至是否维修，都应该是业主自己决定的权利，但在中国情境下，城镇绝大部分房屋是集中成片建造的楼宇型房屋，其中共用地基、墙体、走廊、屋顶和管道的集合公寓又占了绝大比例，房屋就不再仅是个人财产那么简单，而具有“集体性物品”的特性。在这样情景下，个人房屋安全具有很强的外部性，也就是个人房屋如果出现安全隐患，就不再仅对个人及其家庭产生风险，而是对同楼邻居乃至整个小区都带来风险。

当然，集合建筑中，个人房屋很难说有多少部分是完全私有的，比如墙体都是共有的，单户住宅的墙体发生脱落就涉及多户住宅；此外，水电气管道也是共有的。单个住宅的墙体和管道维修，原则上可以启动房屋维修基金，但在房屋内部私有部分，比如对室内墙壁或天花板的孔洞裂缝进行修补、做好烟台及室内墙体的渗水防范、保持室内管道疏通、防止室内蚁害出现等，个人愿意投资，既能改善居住环境，增进家庭成员健康，也能增强集体房屋安全，政府应予支持。

我个人理解，“三项制度”尤其是房屋养老金创立的出发点，是要解决长期以来住宅楼宇中个人房屋安全及维修维护责任意识不足、责任落实不到位、造成风险隐患外溢的问题。除了强制性要求个体业主参与小区组织的房屋定期体检并按强制标准购买房屋保险外，还要强制性参加小区组织的定期大修，需要为参加房屋体检、购买房屋保险、实施紧急维修以及参加定期大修做好资金储备，以落实相关的法律义务。

其次，房屋维修基金共同使用，房屋养老金个人账户可个人使用。

现有的房屋维修基金是个人缴费、小区共有但个人有份并可转让的公共基金，以小区为单位来共同持有和使用，个人无法单独申请使用。房屋养老金则应既有公共账户又有个人账户，个人账户资金可以根据业主自己的意愿随时对自己房屋的私有部分进行维修维护和更新改造。但个人业主有法定责任保持房屋养老金个人账户余额充足，确保能按期参加房屋体检、按期购买房屋保险，在需要紧急维修时候或需要参加定期大修时候能够依据标准实施。

第三，房屋维修基金应急为主，房屋养老金满足预防性需求为主。

如果将房屋与人进行比照来设立房屋养老金，那么房屋养老金就相当于人的养老金，房屋维修基金相当于人的医保基金。人的养老金解决的是在年老时候无收入来源或无充足收入来源情况下的生存问题，医保解决的是有收入但无法应对重大突发疾病风险的问题，前者是确定的风险但可以提前预防，后者是不确定的风险只能应急对应。同样，如果要未来将房屋养老金和房屋维修基金同时并存，那么房屋维修基金应明确定位在应对房屋在保修期之后的各类突发性意外性损害的维修，房屋养老金则定位在体检、保险和为预防房屋过早过快老化的定期大修，比如在保修期之后要固定和强制性地每5年进行一次大修，这些定期大修是不管房屋表面上有没有出现破损或功能损坏都要进行的。这样，房屋养老金才能对原有的房屋维修基金在功能作用上有了新的扩展，有新创的必要。

但需要指出，紧急维修支出是可以通过提前购买房屋保险缩小化，所以房屋体检、房屋保险和房屋养老金一定是配合来使用的。

第四，房屋维修资金是实账，房屋养老金的个人账户可以是虚账。

目前的房屋维修基金因为是应急为主、风险不确定、资金需求规模难以提前预测，在账户上必须是实账。房屋养老金主要应对的是未来确定要发生、资金需求稳定可预测的用途，为此不必强制性在个人账户上是实账，也就是不必强制要求个人为其房屋未来可能要参加的定期大修资金提前就锁定在指定账户上进行“强制性储蓄”。这笔钱存在哪里是自由的，重要的是，要向小区说明始终存在这笔资金并存在哪里，需要承诺一旦需要时候一定能拿出来相应的资金，否则要负法律责任。

比如说，个人业主可以向小区说明，自己的住房公积金账户余额已经始终保留一笔余额，将来在需要的时候，可以用于紧急维修或定期大修。那么一旦紧急维修启动或定期大修来临，个人业主因为个人原因拒绝参加的时候，小区可以委托政府相关机构申请住房公积金管理中心在该账号中冻结相应额度资金，在小区或施工单位先行垫付相关资金完成维修后，个人业主仍不主动补交，小区可以要求划出该额度资金用于补缴。

最后，如果真要建立房屋养老金，那没必要同时存在房屋养老金和房屋维修基金了，房屋维修基金并入房屋养老金作为其公共账户就好。房屋养老金一个是公共账户，一个是个人账户，公共账户专修公共部分、共同使用、应急、实账，个人账户可修私有部分、个人使用、应急+大修、可实可虚。个人账户有自愿补充自愿积累的概念，但也具有存满法定余额的义务。

基于这样方案创设的房屋养老金可以产生两个作用：一是增加必要的维修使用率，二是保障房屋体检和房屋保险的开展。

目前的房屋维修基金难以使用是出了名的，导致一方面有一万多亿元维修基金沉睡，一方面有大量房屋缺乏充分养护、过早过快老化。房屋维修基金纳入房屋养老金成为小区全体业主共同所有但政府可以影响的公共账户之后，可以大大加快用于应急时候的维修。以后只要紧急情况出现或经过体检、临时摸排发现有紧急维修的必要，先行启动保险赔付，如果在保险赔付还不能赔付，小区就有责任从房屋养老金的公共账户拨付资金进行紧急维修的补充费用。如果业委会缺位，居委会或政府住房行政管理部门有权力基于公共安全利益理由，依法获得授权从公共账户划拨紧急维修补充资金。

此外，房屋养老金资金制度保障房屋体检和房屋保险的资金来源。房屋保养，基于体检机制和保险机制，以小投入来覆盖可能的大损失。推行房屋体检和房屋保险制度的意义，就是要在公民中树立房屋不仅是资产也是责任的意识。为房屋尤其房屋个人私有部分进行体检和投保，是业主的责任。但房屋养老金公共账户资金只能覆盖共有部分共用设备设施的体检和保险，个人业主有义务为个人房屋私有部分按标准额度定期参加体检和投保，并且在公共账户余额不足以为共有部分参加体检和投保的时候，进行补充缴纳。国家对业主家庭参加房屋体检和购买房屋保险的支出给予定额退税奖励，有条件的地方政府给予一定财政补助。

三、房屋养老金会增加老百姓负担么

这次房屋养老金制度试点推出的政策信号在社会上引起很大的议论，确实有不少老百姓担心会增加负担。房屋养老金是否要让老百姓多掏钱，取决于所在小区的房屋维修基金是否还充足，如果足以支付房屋体检和保险费用、保险额度足以应付紧急维修、定期大修资金也有保障，那居民原则上不会产生多的支出。但如果之前小区房屋维修基金积累不足，发生消耗太多，或根本还没有建立维修基金，那是需要补缴一定的金额了。

相比原来的房屋维修基金，房屋养老金可能要让不少居民会增加定期大修资金的投入。不少小区的房屋维修基金没有预留或已经不足以进行定期大修。但对于定期大修的必要性及资金来源，也要灵活来看。

需要指出，虽然城市进入存量时代后，一般不鼓励房屋大拆大建，但也不是所有老房子都不拆了。一些老房子老小区，先天不足，在维护维修和更新也难以满足现代居住生活需求，业主纷纷离去，就没有继续存在的必要了。还有很多老房子老小区，虽然功能可能还尚可，但从社会角度有拆除重建的必要，尤其有成片进行城市更新需求的情况下。也就是说，一套房屋在未来是否还需要定期大修，存在着不确定性。所以没有必要为每套房屋强制性提前预留很高金额的参加定期大修的资金，这会造成资金的闲置与浪费。

当然，如果将来开发出适合房屋“养老”尤其参加定期体检和大修的房屋养老金金融产品，收益率不错，政府还能给予一定的激励措施比如免税额度，那就可以欢迎个人业主自行选择将住房养老金的个人账户做实。

但更好操作的方案是，住房公积金账户与房屋养老金个人账户，一体两用，鼓励职工通过住房公积金账户按标准额度定期参加体检和购买房屋保险，并在住房公积金账户中留足余额，可随时应对个人房屋的紧急维修或定期维修之用。

住房公积金制度设立的初衷就是为了提高居民居住水平，在住房短缺时代是重心促进住房建设和购买，在住房进入存量时代，就是要把重心转为支持住房租赁消费和住房养护“养老”。

四、房屋养老金应该统筹么？

目前关于房屋养老金，已经有一个权威的官方说法，表示房屋养老金由个人账户和公共账户两部分组成。个人账户就是业主交存的住宅专项维修资金，交存按现行规定执行。公共账户则由政府负责建立，从试点城市看，基本的方式是地方政府通过财政补一点、土地出让金归集一些等方式筹集。除了对个人账户和公共账户有不同的理解，官方后面的说法，让不少社会人士解读为房屋养老金要在大范围内进行统筹，高价住房持有业主未来可能要用自己的钱去为别人房子“养老”，这引起了社会上不少焦虑，也是当前社会上对房屋养老金议论纷纷的重要原因之一，甚至比可能增加负担更让不少居民感到不安。

我个人不主张房屋养老金在大范围内进行统筹。

首先，房屋“养老”说到底是个人财产和家庭安全的事，最多是小区安全的事，不是政府的事，或不直接是政府的事。政府有保障房屋安全、督促业主履行房屋维护的责任，但没有直接出钱补贴的责任。政府的钱说到底是社会公众的钱，在大范围内用社会公众的钱为特定个人房屋、特定小区房屋的安全与“养老”买单，会让本来简单的事弄的反而太复杂了。“三项制度”的出台本身是想把政府、社区和个人在住房安全上的责任理顺，如果进行大范围统筹，各方责任关系就难以厘清了。

其次，房屋养老金制度可以很简单，不必很复杂。确实应该有两个账户，一个是公共账户，一个是个人账户。但公共账户可以就是现在房屋维修基金的钱，直接转移过来就好。如果要建立房屋养老金制度，就不必再保留房屋维修基金制度，房屋养老金制度吸纳房屋维修基金制度。而且小区各种应归业主共同所有的经营性收益，比如小区停车收益、广告收益、会所出租收益、充电桩物流柜物资回收柜太阳能板装置安装收益等，都应按合理比例进入公共账户，充实公共账户资金。更好的维护，带来房屋增值和小区公共经营收益高，维护质量就更好，做到内部良性自循环。公共账户专修公共部分、共同使用、应急、实账，个人账户可修私有部分、个人使用、应急+大修、可实可虚。构建房屋养老金个人账户，实质上就是要求个人履行参加房屋体检和购买房屋保险的责任，并承诺对房屋紧急维修补充资金和定期大修进行投入留足资金余额。就是如此而已，不必弄的太复杂。

在这个基础上，国家对个人业主参加房屋体检、保险乃至定期大修的支出给予定额退税支出，有条件的地方根据实际情况给予财政补助。各地政府对房屋体检、保险和定期大修的补助额度与机制，是否科学合理和公平公正，是否能促进高质量的住有所居、居有所安，是各地探索房地产发展新模式的重要内容，也将成为各地城市竞争力的一部分。

（作者系上海交通大学国际与公共事务学院中国城市治理研究院教授，上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任）